Эффективность регионального и муниципального контроля в России находится на крайне низком уровне. Это следует из аналитических докладов минэкономразвития, обнародованных в начале декабря.
Муниципалитеты из-за недостатка практически всех ресурсов (финансовых, кадровых, материально-технических) не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. "В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1-2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно. В большинстве случаев результативность существенной части видов муниципального контроля невысока, где-то стремится к нулю, а где-то на протяжении уже длительного времени находится на нулевой отметке", говорится в докладе минэкономразвития.
Региональный анализ позволил выявить ряд контрольных полномочий, осуществляемых без достаточных оснований в федеральных нормативных правовых актах. По сути, осуществление таких видов контроля является незаконным, отмечают в министерстве. Так, в регионах обнаружено семь видов незаконного контроля, которые вообще не упомянуты в федеральном законодательстве.
К примеру, в Московской, Нижегородской и Тверской областях есть контролеры в сфере благоустройства территорий. Однако этот вид контроля полностью относится к полномочиям муниципалитетов, у субъектов РФ нет прав на его проведение, впрочем, региональных инспекторов это не останавливает. Более того, они с удовольствием рапортуют о результатах проверок.
В Подмосковье на региональном уровне установлен контроль в сфере погребения и похоронного дела. Минжилкомхоз в июле 2011 года утвердил административный регламент по его исполнению. Правда, что именно и как проверяют ревизоры, непонятно, в федеральном законодательстве это не прописано.
В Мурманской области взялись следить за продажей, техническим обслуживанием и ремонтом контрольно-кассовых машин (ККМ). Их примеру последовали в Ставропольском крае и Кемеровской области. Вот только нигде в законодательстве нет оснований для проведения такого контроля.
Кто из нас в детстве не любил покататься на колесе обозрения или на "орбите"? А вот чиновники Московской и Нижегородской областей и сегодня регулярно проводят время в парках аттракционов, так как контролируют техническое состояние и правила эксплуатации каруселей, правда, без законных на то оснований. Но это пока. Минэкономразвития полагает, этот вид контроля стоит включить в состав надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники.
В Удмуртии, Тверской области, Санкт-Петербурге и Ставрополье сочинили себе повод для проверки и взялись следить за работой рынков. В минэкономразвития надзор за торговлей посчитали незаконным, так как эту сферу контролирует Роспотребнадзор.
В Нижегородской области озаботились наведением порядка в социальной сфере, правда, требования инспекторов оборудовать помещения инфраструктурой для инвалидов и выделять для них специальные места на автомобильных стоянках, если предприятие не участвует в специальной программе (по ней могут предоставляться различные, в том числе налоговые, льготы), оказались противозаконными. Жаль лишь, что до доклада минэкономразвития об этом никто не знал. В Северной столице местные власти по принятому ими же закону могут требовать от предпринимателей, перевозящих туристов по Неве, уведомления о маршруте и возможных остановках, хотя деятельность перевозчиков лицензируется на федеральном уровне и дополнительные требования не допускаются.
Получается, что, несмотря на то, что формально у регионов лишь 34 контрольно-собственных надзорных полномочия, и еще 12 делегированных с федерального уровня, на практике региональный надзор гораздо шире, признает минэкономразвития.
- На уровне малого бизнеса количество контролирующих функций и проверок уменьшилось, однако в отношении среднего бизнеса - основы нашего несырьевого вида бизнеса - этого не произошло, - считает вице-президент "Деловой России" Александр Осипов. - Впрочем, предрасположенность к этому изначально была видна в тех документах, которые принимались в 2009 году. Направленность на контроль у правоохранительных и других органов сохранилась. Существует даже некая двойственность. К примеру, прокуратура следит за тем, чтобы предпринимателей не допекало множество контролеров, и в то же время по указке "сверху" прокуратура сама посылает своих сотрудников на проверку компании. К сожалению, многие муниципальные и региональные органы власти видят в бизнесе не того, кто платит налоги, создает рабочие места, развивает инфраструктуру, а того, от кого можно что-то отжать, получить.
Несмотря на то, что одним из принципов защиты прав предпринимателей при проведении контроля является недопустимость нескольких проверок по одному и тому же поводу разными контролирующими органами, параллельные структуры по некоторым видам контроля в регионах совсем не редкость. Ярким примером служит ветеринарный надзор, отмечают в минэкономразвития: за него отвечает как Россельхознадзор и его территориальные отделения, так и специальные региональные ведомства вместе с их учреждениями. В Московской области, например, одновременно работают управление Россельхознадзора и областное министерство сельского хозяйства. Точно так же обстоит ситуация с ветеринарией в Краснодарском и Камчатском краях, Чувашской Республике, Астраханской и Магаданской областях.
В результате из-за того, что в законе компетенция федерального центра и регионов прописана нечетко, предпринимателей проверяют несколько раз по одинаковым поводам. Иногда дублирование контроля напрямую предусмотрено федеральными законами. Например, по Закону "Об электроэнергетике" реализацию территориальными сетевыми компаниями инвестиционных программ контролируют и регионы, и минэнерго. Нужно корректировать федеральное законодательство и заставить регионы активнее принимать административные регламенты, делает вывод минэкономразвития.
- Закон (N 294-ФЗ. - Прим.ред.) просто не выполняется. От того, что минэкономразвития примет какие-то дополнительные рекомендации, закон лучше выполняться не будет, - полагает доцент кафедры теории и практики государственного управления НИУ ВШЭ Павел Кудюкин. - Сегодня не так много проверок, как неофициальных коррупционных наездов, которые прикрываются проверками. Этим отличаются и федеральные, и муниципальные, и региональные власти.
Помимо дублирования федерального и регионального контроля, часто дублируется региональный и муниципальный контроль. Иногда это проистекает из самого законодательства. Пример - контроль в сфере розничной продажи алкогольной продукции. Так, статья 6 Закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта..." предусматривает осуществление регионами лицензионного контроля за розничной продажей алкоголя, а статья 7 допускает контроль муниципалитетов за соблюдением законодательства в этой области.
Но и это еще не все. Несмотря на то, что ФЗ N 294 был принят не вчера, привели свое законодательство в соответствие только 53 региона, или 64% от их общего числа. Анализ минэкономразвития показал, что состояние нормативно-правового регулирования неоднородно и зависит от региона. "Несмотря на отдельные позитивные примеры, общая ситуация с регламентацией функций по региональному контролю далека от идеальной", - сетуют в министерстве. Сохраняется достаточно большое количество случаев несоответствия региональных нормативных актов ФЗ N 294. Особенно это заметно на уровне административных регламентов. Экспресс-анализ выявил "63 акта, в которых до сих пор содержатся ссылки на федеральный закон N 134. В подавляющем большинстве указанных регламентов содержатся устаревшие нормы, определяющие порядок проверок", говорится в докладе.
- Нужно глобально менять всю нашу бюрократическую систему. Законодательство надо либерализовать, упростить, чтобы оно стало четким, понятным и прозрачным, - говорит Яна Яковлева, председатель некоммерческого партнерства "Бизнес Солидарность". - Сегодня в законодательстве всегда есть возможность для различных трактовок, чем и пользуется контролер, который достает из рукава инструкцию, которую выпустило его начальство. А бизнес в глаза не видел этого документа, потому что контролеру его дало начальство. Не нужно давать возможности для взяток. У всех должна быть одинаковая инструкция в 10 пунктов - и у контролера, и у предпринимателя, и у суда в том числе. Сегодня суд фактически всегда становится на сторону государства. Как же может быть иначе, ведь целое ведомство работало над документом! В результате чиновники часто имеют возможность выписывать постановления и распоряжения, которые подменяют федеральное законодательство.
Не лучше дела обстоят в муниципальном секторе. Из 471 муниципального образования, представивших доклады об осуществлении муниципального контроля в минэкономразвития, административные регламенты осуществления функций по контролю приняты только у половины. Информация об организации и осуществлении муниципального контроля раскрыта на официальных сайтах в Интернете только у 10,8% муниципалитетов.
Минэкономразвития предлагает сократить перечень видов регионального контроля, прежде всего за счет видов контроля, обеспечивающих качество, а не безопасность, также сократить перечень объектов контроля. В первую очередь министерство предлагает исключить из полномочий регионов контроль в сфере розничной торговли.
Перечень видов муниципального контроля решено сократить кардинально. Из компетенции муниципалитетов, по мнению МЭР, надо исключить контроль за организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, контроль в области торговой деятельности, контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, контроль за использованием и охраной недр при добыче полезных ископаемых и др.
Александр Осипов уверен, что изменить ситуацию возможно, но действовать надо более решительно. Павел Кудюкин полагает, что с учетом коррумпированности чиновников процесс растянется надолго.
